IMPORTANCIA DE LA INTERVENCIÓN DE LOS AGENTES ADUANEROS, COMO EXPERTOS AUXILIARES DE LA FUNCIÓN PÚBLICA ADUANERA, SEGÚN ESTUDIO GLOBAL REALIZADO POR LA ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE ADUANAS.

El mundo actual es un mundo que se caracteriza por patrones cambiantes del comercio exterior y las Aduanas y ante esa realidad es fundamental contar con el asesoramiento permanente que brindan los Agentes Aduaneros quienes aunque son profesionales expertos en el tema, se actualizan y se continúan preparando, para dar valor agregado a la operación de sus clientes.

Así lo ha corroborado la Organización Mundial de Aduanas (OMA), creada en 1952 bajo el nombre de Consejo de Cooperación Aduanera (CCA), organismo intergubernamental independiente cuya misión es mejorar la eficiencia y eficacia de las Administraciones de Aduanas, que ha sostenido durante todos estos años, que los Agentes o Despachantes de Aduana son aliados estratégicos naturales de las Administraciones Aduaneras y que el comercio internacional valora su experiencia y conocimientos y por tanto recurre a ellos.

A fin de proveer una clara comprensión de las prácticas relacionadas con el papel de los Agentes Aduanales, incluyendo los marcos institucionales y los requisitos reguladores/de licencia y para proveer asesoría a sus miembros, la Organización Mundial de Aduanas OMA desarrolló un Estudio sobre los Agentes Aduanales, qué además de revisar las prácticas de los miembros, se basa en los resultados de una encuesta e investigación realizada por la Secretaría de la OMA, proveyendo algunas consideraciones de la política y de la organización como punto de referencia para las Administraciones Aduaneras que consideran el establecimiento o ajuste de un régimen de licencias/regulador de Agentes Aduanales.

Presentamos de seguido una síntesis de la Investigación realizada:

Panorama de la Organización Mundial de Aduanas respecto a los resultados del

Estudio sobre la figura del Agente Aduanal

En 2015 la OMA circuló un cuestionario para todos sus miembros a fin de establecer las prácticas de las Administraciones Aduaneras con respecto a los Agentes Aduanales. Noventa y nueve países (el 55 % de los miembros de la OMA) respondieron dicho cuestionario, que habló de varios temas como: requisitos para obtener licencias, sanciones/penalizaciones, obligaciones, restricciones y mecanismos de cooperación.

Noventa y cinco administraciones participantes declararon que su país cuenta con alguno mecanismo para los Agentes Aduanales, agentes, representantes o terceros, que actúan a nombre de los comerciantes para manejar los despachos de aduanas y actividades relacionadas. Los cuatro países restantes no cuentan con requisitos para dichas actividades; y por lo tanto no proporcionan ningún marco para la profesión.

El primer hallazgo del estudio es que existe un amplio rango de modelos entre los países con respecto al uso de Agentes Aduanales y su función también varía en gran medida; desde la preparación de los documentos relacionados con la liberación y despacho, hasta el pago de impuestos, proveer asistencia en las auditorías posteriores al despacho, representar a los clientes en resoluciones de disputas y proveer servicios de asesoría/consultoría a comerciantes que buscan ayudarles a cumplir con varios requisitos reglamentarios.

Dado que no hay una solución “para todos”, el estudio sugiere una gama de consideraciones que servirían como punto de referencia para países que desean establecer o ajustar un régimen para los Agentes Aduanales. Este texto examina algunas de las consideraciones, al mismo tiempo que resalta algunos hallazgos de la encuesta de la OMA.

Opcional/obligatorio

Consideración: el uso de Agentes Aduanales debe ser “opcional” para alinearse a las disposiciones del Convenio de Kyoto Revisado (CKR) de la OMA, y debe ser dirigido por los principios del libre mercado, al igual que otros servicios profesionales, teniendo en cuenta la situación social y económica nacional.

El Convenio de Kyoto obliga a los países a hacer uso de los servicios de agentes Aduanales “opcionales”. El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial de Comercio (OMC) establece que, desde la vigencia del Acuerdo, los miembros no harán obligatorio el uso de Agentes Aduanales. Sin embargo, el uso obligatorio de los servicios de un Agente Aduanal sigue prevaleciendo en muchas partes del mundo; por ejemplo, en la región de América y el Caribe, o en algunos países africanos.

Capítulo 8 del CKR

Norma 8.1: las personas involucradas tendrán la elección de hacer negocio con las Aduanas de forma directa o designando a un tercero que actúe en su nombre.

Artículo 10.6 del AFC de la OMC

Párrafo 6.1: sin prejuicio a los asuntos importantes de la política de algunos miembros que actualmente mantienen un papel especial para los agentes Aduanales, por la vigencia de acuerdo, los miembros no presentarán el uso obligatorio de agentes Aduanales.

De las 99 administraciones que participaron, 72 declararon que el uso de Agentes Aduanales era opcional. Nueve declararon que el uso de los mismos para las transacciones aduanales era obligatorio. Catorce indicaron que su uso era obligatorio, a excepción de ciertas transacciones específicas con límites de ventas y bienes (Artículos de uso doméstico, automóviles usados, Muestras no comerciales y artículos postales fueron los ejemplos que se dieron).

Cuotas y cargos

Consideración: las cuotas y los cargos de los Agentes Aduanales nunca deben ser fijos ni regulados por una autoridad, y deben ser determinados por el mercado. Sin embargo, dependiendo de los requisitos específicos del país, puede necesitarse una supervisión para proteger el interés de los comerciantes.

Seguir los principios del libre mercado significa que la contratación de los servicios de un Agente Aduanal o entidad similar es una decisión comercial de los importadores y exportadores. Ochenta y un administraciones mencionaron que los principios del libre mercado aplican en sus países correspondientes. Solo en el caso de 12, las cuotas se fijaron o vigilaron de algún modo (p. ej., estableciendo cuotas mínimas o tasas fijas) por una autoridad gubernamental, principalmente una Administración de Aduanas y en algunas instancias por Aduanas en común acuerdo con un organismo del sector privado. Dichas prácticas pudieron haberse adoptado para evitar que cobros excesivos por sus servicios o situaciones de monopolios.

Personas físicas y morales

Consideración: tanto a los individuos (personas físicas) como a las compañías (personas morales) se les debe permitir convertirse en agentes con licencia, en los casos donde se requiera tener una. Esto para garantizar la igualdad de oportunidades para todos y también para tener una mayor disponibilidad de Agentes Aduanales.

Esto es, de acuerdo con la encuesta, el caso para 45 países. En 24 países, únicamente las compañías o personas morales pueden convertirse en Agentes Aduanales con licencia. Asimismo, en 15 países, los Agentes Aduanales con licencia son únicamente personas físicas. Aparentemente, más miembros de la OMA tienen entidades corporativas como Agentes Aduanales con licencia que las personas físicas, aunque en muchos casos, estas compañías necesitan asignar al menos a un Agente Aduanal/Especialista aduanal. A los Funcionarios aduanales retirados/anteriores también se les permite actuar como agentes en algunos países sujetos a condiciones específicas; por ejemplo, en Corea, el 54 % de los agentes son exfuncionarios aduanales.

Aduanas como la autoridad reguladora y que otorga licencias

Consideración: dada la naturaleza de las actividades realizadas por los Agentes Aduanales, que se relacionan principalmente con el despacho aduanal, Aduanas debe, hasta donde les sea posible, ser la autoridad reguladora y de licencias para los Agentes Aduanales. La responsabilidad de hacer los exámenes de los agentes, en su caso, también se le dará a Aduanas. Cuando sea necesario, Aduanas, junto con las asociaciones de agentes y cualquier otro organismo privado, también deberá ser supervisado por una autoridad con respecto a la ética comercial y conducta profesional de los Agentes Aduanales.

En 80 países, las Aduanas tienen la responsabilidad de dicha autoridad. Ocho administraciones participantes indicaron que esta autoridad tiene un derecho adquirido con otro departamento o agencia gubernamental, tal como la Secretaría de Economía en Moldavia y la Comisión de Regulación Profesional de Filipinas. A nivel de la comunidad económica/sindicato de Aduanas dicha autoridad yace frecuentemente con la comunidad/sindicato correspondiente (p. ej., la Comunidad Económica de Estados de África Central o CEDEAO). En el caso de dos países, un organismo del sector privado como una asociación comercial o una cámara de agentes Aduanales es la autoridad reguladora y que da las licencias p. ej., la Asociación Internacional Británica de Fletes, o BIFA, en el Reino Unido).

Cincuenta y nueve administraciones participantes, que tienen un examen como parte del proceso para obtener licencias, han delegado la responsabilidad del contenido y administración del examen a su autoridad de Aduanas. Siete países cuentan con otros departamentos/agencias nacionales gubernamentales responsables de esto, por ejemplo, la Secretaría del Instituto de Capacitación Financiera en la República Dominicana, el Servicio de Desarrollo de Recursos Humanos en Corea, el Instituto Comercial y Aduanal Internacional de la Universidad Técnica Riga en Letonia, un tribunal (que comprende un representante de la Secretaría de Economía y Finanzas, la Dirección de Aduanas y la Asociación de Agentes) en Uruguay, y el Consejo de agentes Aduanales en Trinidad y Tobago.

Dos administraciones participantes declararon que, en su país, un departamento gubernamental es el organismo responsable, pero con la asistencia y apoyo del sector privado (p. ej., la Comisión de Regulación Profesional con la asistencia de la Cámara de agentes Aduanales en las Filipinas). Cuatro administraciones participantes han dado esta responsabilidad a una asociación de Agentes Aduanales, aparentemente para optimizar las fuentes limitadas del gobierno.

Requisitos y penalizaciones de licencia para los agentes

Consideración: los criterios reguladores y de licencia, en su caso, deben ser transparentes, no discriminatorios y simples, y pueden incluir específicamente sanciones y penalizaciones por falta de ética y violaciones, que incluyen las disposiciones que tratan con agentes informales/no autorizados, a fin de garantizar el cumplimiento eficaz con las Aduanas y otros requisitos de las agencias gubernamentales.

El Convenio de Kyoto y el Acuerdo de Facilitación de la OMC solicitan que la legislación nacional y las reglas que establecen los requisitos de licencia para los Agentes Aduanales, deben ser transparentes, no discriminatorios y razonables.

De las 95 administraciones participantes, que han establecido algún tipo de mecanismo para Agentes Aduanales, 84 necesitan Agentes Aduanales y, donde aplique, también terceros, a fin de cumplir con ciertos requisitos antes de que se les permita manejar los despachos de Aduanas. Los detalles de los resultados acerca de los requisitos, además de su uso, se presentan en la siguiente tabla.

Requisitos para los comerciantes

Consideración: cuando se prevean requisitos de licencias para comerciantes que están autorizados de realizar formalidades de Aduanas para el despacho de sus propios bienes, no tienen que ser necesariamente tan estrictos como los requisitos de licencia para los Agentes Aduanales; sin embargo, ciertos requisitos previos mínimos, como el conocimiento de Aduanas y leyes relacionadas, un buen registro de cumplimiento y solidez financiera podrían prescribirse.

En los países donde se les permite a los comerciantes manejar sus propias formalidades de despacho de Aduanas, en general, están sujetos a requisitos ampliamente similares a los de los Agentes Aduanales. En 19 de los países participantes, los comerciantes pueden manejar sus propias formalidades de Aduanas sin requisitos del gobierno o de Aduanas. No obstante, en algunos casos, dicha facilidad se restringe a los fabricantes y gobiernos únicamente.

Examen

Consideración: a fin de probar el conocimiento acerca de Aduanas de los Agentes y garantizar que se mantengan cerca de los desarrollos, las administraciones de Aduanas deben considerar el diseñar sistemas de evaluación/verificación aptos; por ejemplo, un examen que pudiera ser escrito u oral.

Sesenta y cinco administraciones participantes declararon que tienen un sistema de examen para verificar/probar el conocimiento de los Agentes Aduanales acerca de Aduanas y leyes/reglamentos relacionados, antes de otorgar licencia a un Agente Aduanal. Veintidós países no tuvieron un requisito de examen. Diez países, incluyendo algunos que no tienen un sistema de examen, emplean medios adicionales para verificar el conocimiento de los Agentes acerca de las Aduanas.

Una muestra de los métodos usados para verificar el conocimiento de los Agentes acerca de Aduanas incluye: la realización de entrevistas (Australia y la República Democrática del Congo); la conclusión de un curso aprobado de estudios (Australia); un diplomado de Aduanas (Fiyi); un programa de capacitación específico (Malta), cinco años de experiencia en asuntos Aduanales (México); y una “evaluación de persona apta y adecuada” con base en la educación experiencia laboral y el conocimiento industrial (Seychelles).

Obligaciones y responsabilidades

Consideración: las obligaciones y responsabilidades de los Agentes pueden incluir la representación de sus clientes bajo la autorización correcta, asesoría a sus clientes en varios requisitos de cumplimiento, realización de debida diligencia sobre sus clientes y la información enviada a las Aduanas, y no prestar su licencia o permitir que cualquier otra persona o Agente la usen bajo ninguna circunstancia. También pueden ser responsables conjunta o separadamente por el pago de impuestos y otros cargos a nombre de sus clientes.

Capítulo 8 del Anexo general a la CKR

Norma 8.2: la legislación nacional establecerá las condiciones por las cuales una persona puede actuar por y a nombre de otra persona al negociar con las Aduanas, y mostrará la responsabilidad de los terceros a las Aduanas para los impuestos y cualquier irregularidad.

Desafíos

Consideración: los desafíos que representan algunos agentes, incluyendo agentes informales/no autorizados, pueden superarse hasta cierto punto con un mayor uso de tecnología de información y comunicaciones (TIC), la aplicación de sanciones demostrativas y penalizaciones en los casos apropiados, y mediante un diálogo constante con los comerciantes y dichos agentes.

De acuerdo con los distintos reglamentos de los países, la suspensión, terminación, multas y penalizaciones, y procesamientos son posibles sanciones que podrían imponerse a los agentes/terceros de Aduanas por violaciones o conducta inapropiada. Por lo general, la naturaleza de una sanción dependería de la gravedad de la ofensa. Por ejemplo, en los casos de infracciones menores, la Agencia de Servicios de la Frontera Canadiense (CBSA) simplemente proveería asesoría y guía a los agentes para corregir sus errores.

Al preguntarles acerca de los Agentes Aduanales no autorizados, 29 administraciones participantes indicaron que no era un problema muy serio, mientras que 13 declararon que era un problema muy serio de su país. En términos de medidas tomadas contra dichas prácticas, un país supuestamente intenta limitar la entrada de agentes informales insistiendo en el uso de uniformes y mostrar una credencial de identificación, a fin de “limpiar” las operaciones en los puertos de Aduanas, además de imponer penalizaciones y sanciones. Otro país indicó que su administración de Aduanas también estaba haciendo una revisión cruzada junto con la autoridad fiscal, a fin de verificar que la persona que emite la factura por servicios de agente tiene la autorización para hacerlo.

Cooperación

Consideración: las oportunidades de cooperación entre Aduanas y los agentes podrían incluir: modernización de las Aduanas e iniciativas de facilitación del comercio; implementación de acuerdos bilaterales/multilaterales; cumplimiento con los requisitos de Aduanas y otras agencias gubernamentales, incluyendo la debida diligencia y calidad de datos; mejorar la seguridad de la cadena de suministro; mejorar el profesionalismo y la ética comercial de los agentes (p. ej., actividades el desarrollo de capacidad y capacitación conjunta); y realizar mediciones de desempeño (incluyendo la realización de Estudios sobre el tiempo de liberación). Cuando sea apropiado, los Agentes Aduanales también podrían estar involucrados en el Comité Nacional de Facilitación Comercial que establece/mantiene el AFC de la OMC.

La consulta bilateral, incluyendo mediante una asociación de agentes (en algunos casos por medio de Memorando de Entendimiento — p. ej., Bután, Moldavia y Uruguay), es el mecanismo predominante que establecen 76 administraciones participantes. Sesenta y seis países tienen un amplio proceso consultativo que involucra todas las partes comerciales interesadas, incluyendo los agentes Aduanales. Diecisiete han empezado a consultar a agentes Aduanales como parte de su Comité Nacional de Facilitación Comercial establecido bajo el AFC de la OMC o cualquier otro organismo similar existente.

Áreas de cooperación con los Agentes Aduanales

AEO/programas de operador confiable

Consideración: la remisión del operador económico autorizado (AEO)/programas de comerciantes confiables debe expandirse para incluir a los agentes con beneficios tangibles bien identificados.

Cincuenta y ocho administraciones que han implementado un programa de AEO/operador confiable/cumplimiento también incluyen a Agentes Aduanales en dichos programas. Los beneficios extendidos a los Agentes de Aduanales en estos programas varían de un país a otro. Por ejemplo, en el caso de Japón, los beneficios incluyen la declaración previa al arribo de una declaración de importación y la facilidad de pagar impuestos después de la liberación del cargamento. Los beneficios provistos a dichos agentes en otras autoridades de Aduanas incluyen un juego de datos reducido para una declaración resumida, despacho simplificado, autoevaluación de declaraciones, acceso a cursos de capacitación y proyectos piloto, servicio fuera del horario laboral, periodo de validez de licencia extendida, garantías reducida e instalaciones del “coordinador”.

Asociaciones de Agentes Aduanales

Consideración: también debe considerarse establecer/reconocer una asociación de Agentes Aduanales a nivel nacional/regional, como las asociaciones que pueden proveer apoyo a sus miembros mientras ayudan a las administraciones de Aduanas con la realización de sus responsabilidades normativas/de licencias. Estas asociaciones también pueden proveer capacitación valiosa, desarrollo de capacidad y un marco de supervisión que, dados los recursos limitados que algunas administraciones pueden tener, pueden agregar a la capacidad general de los agentes. Sin embargo, las administraciones de Aduanas deben apoyar a los Agentes Aduanales, incluyendo asociaciones de agentes, informando/educándolos acerca de las regulaciones y requisitos, incluyendo, en su caso, aquellas otras agencias gubernamentales.

País con una asociación de agentes Aduanales

Índice de cumplimiento

Consideración: también debe considerarse la medición de los índices de cumplimiento de los comerciantes que usan un Agente Aduanal frente a los que no, junto con estudios que miden los tiempos de liberación de comerciantes que usan un Agente Aduanal contra los comerciantes que no lo hacen. Dichos estudios, realizados a intervalos regulares, pueden proveer reflexiones valiosas en el papel y responsabilidades de Agentes Aduanales, e identificar posibles áreas para una mejora mayor.

Ochenta y dos administraciones participantes declararon que no han medido los índices de cumplimiento de los comerciantes que usan a un Agente Aduanal frente a los que no lo hacen. Siete países que han realizado dicho estudio no indicaron ningún hallazgo claro sobre si el índice de cumplimiento era mejor con el uso de agentes o no.

En una línea similar, 85 administraciones participantes mencionaron que habían medido los tiempos de liberación de aquellos que usan un Agente Aduanal contra los que no. Seis países que realizaron dichos estudios tuvieron resultados mezclados.

Grado de uso

Consideración: También se podría considerar la posibilidad de determinar hasta qué punto se utilizan los agentes de aduanas en el proceso de despacho de aduanas. Varios miembros informaron un alto porcentaje de uso de agentes a pesar de que sea opcional en su jurisdicción. Los resultados de dichos estudios pueden necesitar cambios en la política, no solo en términos de ajustar los requisitos de licencia, sino en establecer una supervisión eficaz y mecanismo de desarrollo de capacidad.

Veinte administraciones participantes, donde el uso de un agente es opcional, han verificado hasta qué punto se usan los Agentes Aduanales. En dichos países, el porcentaje promedio de uso de agentes fue de 85.26 %, incluso alcanzando el 99.99 % en algunos casos.

Esto saca a la luz la posibilidad de eliminar cualquier uso “obligatorio” de agentes para cumplir con la CKR, en vez de dejar que el uso lo decidan los comerciantes/individuos con base en principios del mercado, como es el caso de la mayoría de los otros servicios profesionales. Eso también hace un buen caso de negocio para los países que son aprehensivos sobre asuntos sociales y políticos alrededor de la eliminación del uso obligatorio de los agentes.

Fuente: www.wcoomd.org/en/media/wco-news-magazine/latest.aspx